Breves reflexiones jurídicas sobre la deuda externa y los derechos sociales de la infancia
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Por Gustavo Daniel MORENO
Abogado (UBA) - Especialista en Derecho de Familia (UBA) - Asesor Tutelar ante la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Tributario y Relaciones de Consumo (CABA) – Secretario General de la Asociación Argentina de Magistrados, Funcionarios y Profesionales de la Justicia de Niñez, Adolescencia y Familia (AJUNAF) – Miembro del Comité Panamericano de Juezas y Jueces por los Derechos Sociales y la Doctrina Franciscana.
👉 El debate
legal por el refinanciamiento de la deuda externa quedó saldado normativamente con
el dictado de la ley 27.688 (promulgada por decreto N°130/2022 – BO 18/3/22),
cuyo art. 1 dispone: “Apruébense, de
acuerdo a lo estipulado en el artículo 75, inciso 7, de la Constitución
Nacional y en los términos del artículo 2° de la ley 27.612, las operaciones de
crédito público contenidas en el Programa de Facilidades Extendidas a
celebrarse entre el Poder Ejecutivo nacional y el Fondo Monetario Internacional
(FMI) para la cancelación del Acuerdo Stand By celebrado oportunamente en 2018
y para apoyo presupuestario. El Poder Ejecutivo nacional suscribirá, en uso de
sus facultades, los instrumentos necesarios para dar cumplimiento a lo
establecido en el párrafo precedente”.
De esta
manera la intervención del Congreso Nacional quedó limitada a la aprobación de
las operaciones de crédito público contenidas en el Programa de Facilidades
Extendidas a celebrarse entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), a efectos de refinanciar la deuda existente entre
Argentina y el FMI, correspondiente al Acuerdo Stand By celebrado en 2018.
De lado
quedó el cuestionamiento jurídico al FMI, en tanto -conforme el art. VI del
Convenio Constitutivo del FMI- éste no solicitó a la República Argentina la
efectivización de controles para evitar que los recursos provistos hubieran
sido utilizados para hacer frente a una salida importante o sostenida de
capital (léase fuga de capitales). Al respecto, adviértase que, en la
evaluación ex post (EEP) del acceso excepcional de Argentina en el marco del
Acuerdo Stand-By de 2018, los propios directores del FMI señalaron que el acuerdo creó importantes
riesgos financieros y de reputación para el FMI. La mayoría de los directores
coincidieron en que de haber acordado planes de contingencia con las
autoridades desde un inicio se habrían podido reducir los riesgos para el
programa y para el FMI
También aparece como algo diluido el avance
procesal de la causa penal iniciada por el actual Poder Ejecutivo Nacional, por
el endeudamiento iniciado a instancias de las autoridades del gobierno nacional
anterior, en el año 2018.
Más allá del difuso cuestionamiento jurídico al
endeudamiento celebrado en 2018, lo cierto es que el Programa de Facilidades
Extendidas importa la implementación de un Memorando de Política Económica y
Financiera, y un Memorando Técnico de Entendimiento, que contienen el plan
económico acordado con el FMI, lo que fue descartado del análisis y del debate
legislativo nacional, desde el punto de vista económico, y también jurídico.
Con fecha 25 de marzo de 2022, el directorio
ejecutivo del Fondo
Monetario Internacional (FMI) aprobó un acuerdo de 30 meses a favor de
Argentina en el marco del Servicio Ampliado del FMI (SAF) por un monto de DEG
31.914 millones (equivalente a USD 44.000 millones o 1.000% de la cuota), y
concluyó la consulta del artículo IV correspondiente a 2022. La decisión del directorio
ejecutivo permitió que las autoridades argentinas reciban un desembolso
inmediato de DEG 7.000 millones, equivalente a USD 9.656 millones. Según el
comunicado de FMI, el acuerdo tiene por objeto proporcionar a Argentina apoyo
para la balanza de pagos y el presupuesto, estando respaldado por medidas para
afianzar la sostenibilidad de la deuda, abordar el nivel elevado de inflación,
estimular las reservas, subsanar las brechas del país en materia social y de
infraestructura y fomentar el crecimiento inclusivo (Comunicado de Prensa
n°22/89).
La pregunta relativa a si este “nuevo acuerdo”
importará la implementación de políticas de ajuste del gasto público, con
especial incidencia en los derechos sociales de la infancia, motiva estas
breves reflexiones de carácter jurídico -no económico- en cuanto al límite
de todo acuerdo con relación al compromiso estatal de la garantía de los
estándares mínimos de derechos humanos, y en especial, de los derechos sociales
de niñas, niños y adolescentes.
Como es sabido, los ingresos que se recauden o se
obtengan por parte de los países, prioritariamente deberían satisfacer, en el
marco convencional y constitucional, los derechos consagrados en los
instrumentos internacionales de derechos humanos, en tanto las necesidades
sociales básicas -y especialmente de niñas, niños y adolescentes por su interés
superior (art. 3.1. Convención sobre los Derechos del Niño)- ostentan, como
derechos elementales, una posición de privilegio jurídico en el gasto público.
La recaudación y el gasto deben sustentarse en las normas convencionales y
constitucionales, y no pueden realizarse sin promover y garantizar los derechos
sociales consagrados en los tratados internacionales de derechos humanos. Las
niñas, niños y adolescentes deben ser una prioridad en las asignaciones
presupuestarias y en el gasto, como un medio para garantizar el máximo
rendimiento de los limitados recursos disponibles.
El
aseguramiento de la satisfacción de niveles esenciales de los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), genera consecuentemente
responsabilidad interna para cada Estado en caso de incumplimiento, y también una responsabilidad externa que alcanza a las obligaciones relativas a los
servicios de la deuda externa. Y en caso de tratarse de un Estado deudor,
éste debe asumir sus compromisos con países acreedores y organismos
multilaterales de financiamiento internacional, haciendo valer en la
renegociación y en el pago de su deuda externa, las obligaciones de carácter internacional
que lo compromete a garantizar los estándares mínimos de derechos económicos,
sociales y culturales de su población, antes que los intereses de sus
acreedores.
Recordemos que los organismos multilaterales de
financiamiento -como el FMI-, y acreedores de los servicios de la deuda
externa, están integrados por países que a su vez han suscripto también los
instrumentos internacionales de derechos humanos, y no pueden
obligar a los países deudores a aceptar políticas de ajuste estructural o de
reestructuración económica que comprometan estándares mínimos de derechos
humanos (derechos sociales especialmente), violando los
compromisos supranacionales allí asumidos, de los que asimismo son parte como
Estado.
El FMI también se encuentra obligado a que sus
políticas y prácticas sean respetuosas de los derechos humanos, tal como
los concibe y lo manda la comunidad internacional[2]. Es
preciso tomar medidas en las que se mantenga un equilibrio adecuado entre las obligaciones de los Estados derivadas
de sus acuerdos en materia de deuda externa, y las derivadas de la garantía que
impone la normativa internacional a los estándares mínimos sobre derechos
sociales.
En este sentido, el Consejo de Derechos Humanos
de Naciones Unidas aprobó por Resolución del 18 de julio de 2012 los “Principios
rectores de la deuda externa y los derechos humanos”, en base al Informe
del Experto independiente (10 de abril de 2011) sobre las consecuencias de la deuda externa y de las
obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno
goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos,
sociales y culturales. En el segundo párrafo de la Introducción del informe se
dijo:
“…Los
recursos disponibles se ven limitados —y la asignación de recursos socavada—
por una amplia gama de factores, entre los que se incluye el cumplimiento de
las obligaciones relativas al servicio de una deuda externa excesivamente
onerosa. Hay abundantes pruebas de que cuando se destinan al servicio de la
deuda los escasos recursos nacionales para servicios públicos fundamentales,
como la educación, la salud, el abastecimiento de agua, el saneamiento, la
vivienda y las infraestructuras, se reduce considerablemente la capacidad de
los países deudores, en particular los países pobres, para crear las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos humanos, en particular
los derechos económicos, sociales y culturales. A este respecto, cabe destacar
que los distintos órganos de derechos humanos de las Naciones Unidas han
observado repetidamente que los pagos de una deuda excesiva constituyen un
obstáculo al desarrollo y a la realización de los derechos humanos en muchos
países en desarrollo. En los casos en que se ha reducido considerablemente
la carga de la deuda, por ejemplo a raíz de la condonación de la deuda, los
países han podido aumentar sus gastos en la reducción de la pobreza y sus
inversiones sociales” (el énfasis y el
subrayado me pertenece).
Por su
parte, el Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, en su Observación
General n°19 (2016) sobre la Elaboración de Presupuestos Públicos para
hacer efectivos los derechos del niño (análisis del art. 4 de la Convención
sobre los Derechos de Niño) fue aún más allá con relación a la movilización de
los recursos en torno a la deuda externa:
“78. El Comité reconoce que la gestión
sostenible de la deuda por parte de los Estados, en nombre de los acreedores y
los prestamistas, puede contribuir a movilizar recursos en favor de los
derechos del niño. Gestionar la deuda de forma sostenible supone contar con
legislación, políticas y sistemas transparentes que tengan funciones y
responsabilidades claras para solicitar y conceder préstamos, además de
gestionar y supervisar la deuda. El Comité también reconoce que una deuda
insostenible a largo plazo puede ser un obstáculo para la capacidad de un
Estado de movilizar recursos en favor de los derechos del niño, y puede
implicar la creación de impuestos y cuotas de usuario que repercutan
negativamente en los niños. Por tanto, también deben valorarse qué efectos
tienen los acuerdos sobre la deuda en los derechos del niño.
79. El alivio de la deuda puede aumentar la
capacidad de los Estados de movilizar recursos en favor de los derechos del niño. Cuando se alivie la carga de la
deuda de un Estado parte, este deberá tener muy en cuenta los derechos del niño
al tomar decisiones relativas a la asignación de los recursos de que disponga
como resultado de tales medidas de alivio de la deuda” (el énfasis y el subrayado me pertenecen).
La
propia Observación General N°19 establece pautas normativas claras con relación
al planeamiento, promulgación, ejecución y monitoreo del gasto público en
materia de infancia, el cual debe ser suficiente: los Estados deben
otorgar "la prioridad debida" para la realización de los derechos.
Éstos deben priorizar las asignaciones presupuestarias y el gasto hacia las
áreas relacionadas con los derechos de la infancia (párrafo 68).
El
gasto público debe ser eficaz en la materialización de los derechos de
la infancia: esto significa que los Estados deben formular e implementar leyes,
políticas y programas que identifiquen lo que hay que hacer para generar avances
en los derechos de niñas, niños y adolescentes, y que los bienes y servicios
para generar esos avances se adquieran en una relación calidad-precio (párrafo
69).
El
gasto público debe ser eficiente: los Estados deben garantizar que el
gasto público se planifique, apruebe, ejecute y revise de forma que conduzca a
la generación de avances sostenibles en materia de derechos de niñas, niños y
adolescentes, incluidos los derechos de aquellos que se encuentran en situación
de vulnerabilidad (párrafo 70).
El
gasto público debe ser equitativo: los Estados deben garantizar la
distribución equitativa de las asignaciones presupuestarias públicas y de los
gastos reales para asegurar el cumplimiento de los resultados distributivos que
tienen alcance en diferentes áreas geográficas y en niñas, niños y adolescentes
que se encuentran en situación de vulnerabilidad (párrafo 71).
Ahora bien, según información publicada por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (30 de marzo de 2022), en el segundo
semestre de 2021, en cuanto a los grupos de edad según condición de pobreza, se
destaca que más de la mitad (51.4%) de
las personas de 0 a 14 años son pobres. El porcentaje total de pobres para
los grupos de 15 a 29 años y de 30 a
64 años es de 44,2% y 32,6%, respectivamente. En la población de 65 años y más,
el 13% se ubicó bajo la línea de pobreza[3].
En este marco de pobreza, se arribó al nuevo
acuerdo con el FMI. De los documentos públicos exhibidos por las autoridades
nacionales se desprende que, en “…materia
de inclusión social, continuará siendo una prioridad de política pública
incorporar y contener a los segmentos de la población más vulnerable.
Particularmente la asistencia estará focalizada en niños y niñas en situación
de pobreza, en la construcción de puentes con el mercado laboral formal y en
cerrar brechas de género”. En esta
dirección, los documentos aluden al compromiso de garantizar un piso, y en todo
caso algún incremento de ser necesario, en los recursos destinados a los
programas Asignación Universal por Hijo (AUH) -ingreso de familias en situación
de vulnerabilidad-, Tarjeta Alimentar -seguridad alimentaria-, y Programa de
Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR) -becas para promover la
finalización de estudios obligatorios.
Sin embargo, no se advierte con claridad que se pueda
supervisar
la suficiencia, eficacia, eficiencia y equidad de las futuras asignaciones
presupuestarias y de los gastos reales que impactarán en la infancia a partir
de la ejecución del acuerdo.
A
partir de estándares convencionales, resulta necesaria la identificación de las
asignaciones presupuestarias que se dirijan directa o indirectamente a niñas,
niños y adolescentes; como también los datos financieros e información
explicativa en relación con los recursos disponibles ejercidos con
anterioridad, actuales y proyectados a futuro, y los gastos efectivos para el
cumplimiento de los derechos de la infancia, con indicadores de eventuales resultados
que vinculen las metas programáticas con relación a tales derechos, y que
permitan a su vez el seguimiento de los gastos resales, los resultados y los
efectos en las familias con niñas, niños y adolescentes.
Entiendo
que la situación de la niñez no escapa a la situación económica de sus propias
familias, en especial con relación a la pérdida adquisitiva de los ingresos
salariales; pero ello no impide que el Estado visibilice de manera específica
el gasto público y su ejecución en materia de infancia. La garantía del gasto
público en materia de infancia, especialmente para la más vulnerable, importa
la obligación de evaluar la situación macroeconómica, y especialmente la
fiscal, a la luz de los derechos convencionales de la infancia. La pregunta
sobre qué sector pueden recaer los efectos de la reducción del déficit fiscal,
del aumento de tarifas, y del mantenimiento del tipo cambio, es central con
relación al gasto público destinado a la situación de los derechos de la
infancia más vulnerable, cuestión sobre la cual no se advierte que se hubiera
abierto un debate económico específico, siendo la única expresión gubernamental
la divulgación del porcentual de niñas, niños y adolescentes pobres que brinda
en cada uno de sus informes estadísticos.
La
implementación de un programa macroeconómico que prevea una expansión
económica, un crecimiento del producto bruto interno, y un proceso de
desinflación (que en actualidad aparece como dificultoso), necesariamente debe
verse reflejado no solamente en indicadores económicos, sino que también
requiere que con urgencia impacte en la cotidianeidad económica de las familias
con niñas, niños y adolescentes que se ven expuestas actualmente a mayores
gastos de alimentos, vivienda, salud, vestimenta, y educación. Lamentablemente,
la infancia sigue siendo un número de la estadística macroeconómica, sin
atenderse a la urgencia de las necesidades básicas insatisfechas, que no son
otra cosa que derechos sociales vulnerados.
[2]
GIALDINO, Rolando E.; “Derechos Humanos y Deuda Externa”, Revista La Ley, 11 de
setiembre de 2003, pág. 1 y sgtes. Bs.As. Argentina.
[3]
INDEC- Informe “Condiciones de Vida”
Vol. 6 n°4 – “Incidencia de la pobreza y la indigencia en 31 aglomerados
urbanos. Segundo semestre de 2021. ISSN 2545-6660. Marzo de 2022.
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